2020年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委第四次全體會議上指出，要加大國有企業反腐力度，完善境外國有資產監管制度。自“走出去”戰略和“一帶一路”倡議提出以來，國企已成為貫徹中央倡議和實施“走出去”戰略的主要力量，國有企業的境外資產規模、境外銷售收入、境外雇員人數都實現了快速增長，很多中央國有企業已成長為具有全球競爭力的大型跨國公司。但與此同時，也出現了一些大型國有企業境外投資失敗和巨額境外國有資產流失的案例，如中信泰富澳元期權虧損事件等。境外國有資產監管已成為強化國有資產監管和國有企業反腐的新挑戰。

江蘇國有企業境外國有資產的現狀

自“走出去”戰略和“一帶一路”倡議提出以來，江蘇國企積極響應中央號召進行了大量的境外投資，江蘇國企境外資產的規模不斷擴大。早在2005年，匯鴻集團就成立了匯鴻國際(尼日利亞)工業園，建立了以家電、電力、農產品等相關產業集聚的項目基地。此外，匯鴻集團還在柬埔寨和緬甸等國建立了服裝加工基地，與“一帶一路”沿線60多個國家開展貿易往來。2017年，省屬國有企業中江國際集團公司聯合蘇州工業園區、江寧、揚州、海門四個國家級開發區，共同組建了江蘇省境外合作投資有限公司，在阿聯酋阿布扎比啟動實施中阿(聯酋)產能合作示范園建設，并具體負責示范園的投資開發和運營管理，被國家發改委批準為全國首家“一帶一路”產能合作園區。江蘇海企作為江蘇最早從事對外投資的省屬國有企業，積極踐行“走出去”戰略，由其建立的坦桑尼亞“江蘇-新陽嘎農工貿現代產業園”被農業部批準為首批十個國家境外農業合作示范區之一。徐礦集團與土耳其菲巴(FIBA)集團簽訂了《土耳其波亞克煤礦運營和培訓協議》，打造“一帶一路”能源合作標桿。

江蘇國有企業境外資產監管的

現狀與薄弱之處

目前，關于國企境外資產監管涉及的監管部門包括國資部門、財政部門、商務部門、審計部門，以及發展改革部門和人行外匯管理部門。從監管依據看，央企的監管依據包括《中央企業境外國有資產監督管理辦法》《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》《國有企業境外投資財務管理辦法》等法規文件。

從江蘇的情況來看，為加強國有企業境外資產監管，江蘇國資委等部門也出臺了相應的地方規范性文件，如《關于加強省屬境外企業資產財務監督管理的意見》《省屬企業境外投資監督管理辦法》《省屬國有企業境外投資和境外國有資產管理使用情況審計調查工作方案》等。但是，對江蘇國有企業境外資產監管仍存在薄弱之處，具體表現為:

1.監管部門之間缺乏協調聯動。一方面，囿于各種主客觀條件和國外政治法律的限制，江蘇國有企業境外資產監管尚存在盲區。另一方面，各監管部門還存在各自組織、重復檢查、監管資源浪費等現象。此外，各監管部門的監管信息缺乏共享和共用機制，造成整改部門難以針對普遍存在的問題建立切實有效的制度。

2.監管檢查范圍未實現全覆蓋。盡管江蘇省屬國有企業和設區市國有企業在境外進行了大量的投資，但由于檢查力量不足和受到出境限制，目前對江蘇國企境外資產監管檢查的范圍有所缺失，未能實現監管全覆蓋，存在監管空白問題。

3.與他國的監管協同力度不夠。境外國有企業分支機構既要受到我國監管體制的制約，同時還要接受投資東道國法律體制的管轄。投資東道國出于對其國家主權的敏感及法律條款的差異，對我國國家監管部門實施的國有企業境外分支機構審計和國家監管往往難以接受。由于涉及到主權和管轄權問題，很多監管制度難以得到有效地貫徹執行。

4.監管制度貫徹執行力度不足。目前，對江蘇國有企業境外資產的監管機構和監管制度眾多，但在實踐中，囿于各種主客觀原因，很多監管制度并未得到有效的貫徹執行。

5.黨風廉政建設未能落到實處。目前，江蘇國有企業所屬境外分支機構不同程度上存在黨風廉政建設和紀檢監察工作重視程度不夠的問題。重經營、輕反腐的現象普遍存在。有些企業內部紀檢監察工作的力度不夠，對違法違紀問題的調查和查處過于寬松，警示和震懾作用有限。

加強江蘇國有企業境外國有資產的

國家監管的對策建議

1.建立江蘇國有企業境外資產監管的聯席會議制度。建議由省國資委牽頭，省發改部門、財政部門、審計部門、商務部門、人民銀行等部門參加，每年至少召開一次聯席會議。力爭3年內實現江蘇國企境外資產監管范圍的全覆蓋。建立各監管部門監管信息包括審計監管信息、財政監督信息、紀檢監察信息、商務監管信息和外匯管理信息等的共享和共用機制。

2.制定江蘇國有企業境外資產監管的地方法規。借鑒發達國家相關法律法規，研究制訂《江蘇國有企業境外投資管理條例》，涵蓋審批、登記、稅收、外匯、安全、財務、內部治理、監管等各個方面，為江蘇國有企業境外資產的監管提供更加完整和統一的地方性法規保障。

3.完善江蘇國有企業境外資產監管的事前監管機制。境外國有資產的形成源于國企的境外投資。要從根本上保證境外國有資產的安全和保值增值，必須從源頭上強化國企境外投資的事前監管。首先，江蘇國有企業的境外投資必須聚焦主業，境外投資業務應是江蘇國企主營業務的境外延伸。省國資委出臺的省屬企業境外投資負面清單要嚴格執行。其次，江蘇國企的境外投資必須重視和強調能力匹配，只有在國企自身能力范圍內(包括資金能力、運營管理能力、與東道國政府的協調能力、風險控制能力等)的項目才能獲批投資。最后，江蘇國企的境外投資必須重視事前的可行性研究。應在投資前進行詳細的盡職調查，仔細分析當地的政治局勢、經濟前景以及稅收、勞工、環保等法律，其中在“一帶一路”沿線國家的境外投資特別要強調政治風險。重大境外投資項目的可行性研究報告在審批和核準前應有咨詢評估單位的評估意見。

4.完善江蘇國有企業境外資產審計監管制度。研究制定江蘇國有企業境外資產審計五年規劃，實現江蘇國有企業境外資產的審計全覆蓋。就審計的主體來說，應以國家審計和企業內部審計為主，外部審計為輔。其中，國家審計的重點是境外資產的運營和財務的合規性。企業內部審計的重點包括境外分支機構高管的經濟責任、內部控制和特定的管理問題。社會審計主要是接受國家審計機關或公司監事會的委托提供審計外包服務，對國企境外資產的經營情況、財務收支的真實和完整情況、重大違法違紀問題等進行審計。為提高審計效率和規避管轄權爭議，可以通過座談會、遠程視頻、網絡搜索以及外調延伸等新型審計方法進行審計。

5.完善江蘇國企境外分支機構管理層激勵機制與責任追究機制。提高境外國有資產管理考核指標在江蘇國企領導班子和領導干部考評指標體系中的權重。另外，如果在審計、紀檢、監事會的監督檢查中發現國企在境外資產的經營管理上存在違法違規行為，特別是造成國有資產損失的，要對相關當事人進行嚴格的責任追究。建立與國際接軌的市場化激勵機制。目前省國資委對國企分支機構高管人員的薪酬安排并沒有統一的要求，可以在江蘇國企的境外分支機構推行職業經理人制度和市場化薪酬制度，對其他員工也可以嘗試市場化的薪酬制度安排。有條件的公司還可以嘗試進行混合所有制改革包括員工持股等。

6.健全江蘇國企境外資產管理的內部控制制度和管理系統。明確崗位責任，對江蘇國有企業境外資產管理的流程進行梳理，找出關鍵控制節點和主要風險，并完善相應的控制措施，建立和完善江蘇國有企業境外資產管理內部控制制度。另外，隨著企業管理和財務的數字化轉型，可以充分利用現代信息技術手段，建立江蘇國企境外資產管理系統，提高對境外投資項目和境外國有資產的事中和事后的遠程動態監管，便于及時發現問題并進行處理。

7.完善江蘇國有企業境外分支機構公司治理機制。借鑒國企外部董事制度，在江蘇國有企業的境外分支機構設立外部董事制度。另外，也可以參照國企專職監事會制度，由國內集團公司派出專職監事參與境外分支機構治理。同時，對派駐的董事、監事和高管人員實行個人涉外情況申報和定期述職制度，規避決策不科學、運作不規范等帶來的各種風險。

（作者系蘇州大學東吳智庫研究員，東吳商學院副院長、教授、博士生導師）